深入解读《陕西省地方金融条例》
3月24日，《陕西省地方金融条例》（简称《条例》）经省十三届人大常委会第三十二次会议表决通过，将于2022年7月1日起施行。该条例成为西北第1个、全国第16个正式发布的地方性金融法规。《条例》的制定出台，将为推动我省金融高质量发展提供有力的法治保障。《条例》是我省首部关于地方金融的地方性法规，全文7章62条，旨在建立我省金融稳定与发展全过程的地方性法律制度，包括我省地方金融发展与监管的体制与机制，地方金融组织的市场准入与经营行为规范、金融发展与服务、金融监督与管理、金融风险防范与处置等的制度安排。
《条例》明确了地方金融组织的性质地位、解决了地方金融监管部门执法依据不足、执法手段缺乏等问题，对推动陕西省地方金融体系建设，保障地方金融安全稳定，维护金融消费者和投资者合法权益，加快陕西金融支持经济高质量发展具有重要意义。
我省《条例》立法情况与主要内容有哪些？涉及的细分行业有哪些？困扰基金机构企业登记的前置审批问题是否可以解决？《条例》提到“发展服务”是否可以理解为地方金融从法律层面给了投资机构一些方向性的法律支持？基金机构需要做好哪些准备迎接地方监管？
为此，笔者与陕西省证券投资基金业协会监事长，长期从事金融法教学研究，并参与省人大法制委《条例》立法专家咨询研讨的西北政法大学经济法学院教授、博士生导师，中国法学会银行法学研究会副会长、陕西省法学会金融法学研究会会长强力进行了深入的交流和讨论。现将强教授的深度解析与大家分享，希望对未来的工作有所助益。强力教授认为：
《条例》定位精准
对陕西省经济社会发展意义非凡
目前，全国有15个省、自治区、直辖市和经济特区出台了关于地方金融的地方性法规。其中，山东省、浙江省、江苏省、湖北省、厦门经济特区名称为《**地方金融条例》，北京市、上海市、河北省、广西自治区、四川省、天津市、江西省、内蒙古自治区、吉林省、贵州省定名为《**地方金融监督管理条例》。根据2017年第五次全国金融工作会议精神，地方政府被赋予了地方金融稳定和发展的部分职能，迫切需要地方立法以加以规范。
陕西是全国第六个出台地方性金融法规的省份， 将名称确定为《陕西省地方金融条例》是合适、准确的。既回应了现实发展和稳定的需要，亦符合党中央和国务院的金融发展战略和政策，也不违反上位法的规定，还有其他省市区立法的先例支持。
《条例》是综合性金融法规
主要内容聚焦四个部分
必须强调指出，《条例》不是单纯的地方金融组织行为规范，而是综合性地方金融法规。《条例》对地方金融进行了全局、系统的规制。包括地方政府对地方金融的统筹推进、发展规划等组织领导和服务，地方金融组织的市场准入、运行与退出，监督管理，金融风险防范和处置等内容。
从《条例》的内容体系看，7章中总则、附则和法律责任三章是立法的常规部分。总则规定立法的宗旨、依据、指导思想和基本原则，地方金融管理体制、金融管理机制和管理保障的内容。《条例》的主要内容是中间的第二、三、四、五章，聚焦规定地方金融组织、金融发展与服务、金融监督管理、地方金融风险的防范和处置制度安排。
涉及“7+4”11类机构和活动
《条例》将“地方金融组织”安排在第二章，足以说明其在地方金融体系中的重要地位。从广义体系看，地方金融应该包括地方金融组织和地方金融活动。地方金融组织主要是指2017年第五次全国金融工作会议及中共中央2017第23号文件所确定“7+4”类机构。
所谓“7+4”是11类从事地方金融业务的机构，“7”是指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司。“4”是投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构和地方各类交易所。
根据中央顶层设计，按照“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”的原则，国务院金融监督管理部门制定地方金融组织监管规则，对地方金融监督管理部门予以业务指导。地方政府负责具体实施监管和风险处置职责。
同时，地方政府承担地方法人金融机构的风险处置属地责任。对辖区内防范和处置非法集资工作负总责，维护属地金融稳定。
各级政府积极支持基金行业发展
就大家关心的《条例》对基金行业机构的影响，应是重大利好。根据条例规定，地方各级政府及其金融监管部门积极支持包括基金机构在内的金融机构发展，并提供各种服务。
《条例》第三章“发展与服务”规定地方政府要制定地方金融发展规划，统筹推进。推进金融支持重点行业、重点产业以及金融聚集区发展，支持绿色金融、普惠金融、科创金融、供应链金融。
特别强调的是，《条例》第二十七条规定，“县级以上人民政府及其有关部门应当支持多层次资本市场发展，拓宽市场主体融资渠道，改善融资结构。建立健全企业直接融资服务机制，支持符合条件的企业依法通过上市挂牌、发行债券、资产证券化等方式扩大直接融资规模。”
该条是地方政府支持多层次资本市场的发展的专项制度安排。该条给基金行业发展提供了广阔的空间。支持企业挂牌、上市，发行债券，资产证券化等，这就需要鼓励发展机构投资者和私募管理机构。
为此，给包括基金行业在内的金融机构提供各种优惠条件和服务，比如减免税、人才培养和引进等激励措施。
私募基金公司名称和经营范围登记前
通过会商机制沟通
针对困扰私募机构企业登记的前置审批问题，强力教授认为，实际上不存在前置审批问题，一些人的认识上有误区。
目前，我国金融监管中，对银行、证券、保险、信托、基金、期货以及支付机构等金融机构，牌照和执照双照并存，银保监会、证监会和央行实行前置审批。经过核准，领到许可证之后，再到市场监管部门办理商业登记，取得企业法人营业执照。基金行业则稍有不同。
2003年10月出台的《中华人民共和国证券投资基金法》，规定了公募基金的管理机构。2013年6月1日施行的修正案中，私募基金正式入法，获得合法地位。
根据基金法的规定，我国对基金行业实行不同的监管制度。公募基金由中国证监会实施监管，基金管理公司实行的是前置审批。私募基金由中国基金业协会负责监管。私募基金公司设立采用后置监管，基金公司在注册地市场监管局登记注册领取营业执照后，至中基协进行机构登记，产品备案。
私募基金公司设立前，在市场监管部门核发营业执照之前，先需进行企业名称预先核准。在名称预先审核时，进而在营业范围登记时，会涉及金融属性的字样。
为此，去年5月1号开始施行的国务院《预防和处置非法集资条例》规定，要建立市场监管部门和地方金融监管部门的会商机制。在登记名称和经营范围的时候，市场监管局会与地方金融监管局进行沟通和协商，出具意见。可见所谓“前置审批”其实是名称和经营范围登记的会商机制。
《条例》中也有类似的规定。当然，具体的程序，接下来由地方金融监管局和市场监管部门制定细则。
基金机构应接受
地方金融监管部门风险防范指导
目前，我国私募基金行业运行的法律渊源有《证券投资基金法》和《私募基金管理暂行办法》，以及中基协对基金行业的各种管理规范。地方条例的出台主要是针对区域性金融风险防范和处置需要。
《条例》第四十五条第一款规定“地方法人金融机构应当依法开展金融业务活动，加强经营风险防控，并接受地方金融监督管理部门有关风险防范的指导。”个人理解，这里的“地方法人金融机构”，应该包括在我省设立的、在中基协登记备案的投资公司或基金管理公司。
该条第二款规定 “地方法人金融机构有下列情况之一的，应在五个工作日内将相关信息向注册地人民政府及其地方金融监督管理部门报告：
（一）前十大股东发生变更；
（二）董事会（理事会）、经营管理层配置不全或者发生变动；
（三）对外进行重大金融投资；
（四）注册地、实际经营地发生变更；
（五）发生重大诉讼事项；
（六）其他可能引发重大金融风险的情况。对存在前款规定情形的地方法人金融机构，注册地人民政府和地方金融监督管理部门应当加强金融风险的监测和防范。
应该看到，地方监管在防范控制和处置风险过程中，地方政府能够结合当地经济、社会、市场、行业的实际情况，起到更直接的作用。所以，基金行业要在接受中国证监会和中国基金业协会监管的同时，积极配合地方监管部门的风险防控指导：
首先，基金行业应该全行业认真学习、理解和使用《条例》。
其次，基金行业要服务大局，认真研究陕西地方金融发展的战略规划，及相应的金融政策。陕西的基金业行业协会要积极配合地方金融监管机关进行沟通协调，配合地方金融监管把投资更多引导至陕西的重点行业和重点领域，促进陕西经济高质量发展。
最后，基金行业在风险防控方面配合好地方金融监管部门。要充分接受地方金融监管机构风险防控方面的指导，基金行业自身也要充分贯彻执行国家的法律法规和政策。充分履行基金行业受托人进行充分信息披露和风险揭示的义务，尤其要贯彻执行投资者适当性制度。
未登记备案的私募机构
地方金融监管部门限期清理
投资公司或基金机构有两类。一类投资公司，用自有资金投资，应适用公司法规制。另一类使用公募或私募方式的投资公司或投资管理公司，则适用基金法规制。
2021年12月31号，央行发布《〈地方金融监督管理条例〉（征求意见稿）》，其中第34条规定地方金融监督管理部门应强化对投资公司的监管。
按照此征求意见稿的思路，如前所述，投资公司应属地方法人金融机构。征求意见稿对投资公司的经营行为进行规范，投资公司不得违反国家金融管理规定，以许诺还本付息或给予其他投资回报等方式向不特定对象募集资金，不得公开传播募集资金信息，不得以任何形式从事须经批准的金融业务。并要求地方市场监督管理部门会同地方金融监督管理部门严格对新设投资公司的商事登记管理。
进而规定，对开展私募基金、各类金融产品代销、金融投资咨询等金融业务的投资公司，应按照国务院金融监督管理部门规定取得业务牌照或完成登记备案。无法取得业务牌照或完成登记备案的，地方金融监督管理部门应限期清理规范。
陕西省《条例》第六十一条规定，地方各类交易场所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构四类机构的监督管理、风险防范、处置和处罚，参照本条例有关规定执行。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
据此，我省辖内的各类投资和基金机构应尽快向中国证监会和中基协申请核准或登记备案，规范经营行为。协会应积极配合省地方金融监管局对投资公司的监管工作。